NIK o odpadach komunalnych

Obowiązująca od 2012 r. znowelizowana ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach spowodowała, że to gminy stały się właścicielem odpadów komunalnych. Ustawa nałożyła na nie obowiązek przygotowania oraz wdrożenia systemu, który zapewni selektywne zbieranie odpadów, doprowadzi do ograniczenia składowania i w konsekwencji umożliwi jak najlepsze ich zagospodarowanie, zapobiegając nielegalnemu pozbywaniu się śmieci.

Kontrola NIK wykazała, że żaden z celów znowelizowanej ustawy nie został zrealizowany w pełni, a co za tym idzie nowy system gospodarowania odpadami nie funkcjonuje właściwie:

• "dzikie wysypiska" nadal nie zniknęły,
• system wciąż się nie bilansuje, czyli dochody pozyskane od mieszkańców nie są równe wydatkom ponoszonym na jego działanie,
• a w wielu przypadkach nie udało się nawet obniżyć kosztów gospodarowania odpadami.

"Dzikich wysypisk" coraz więcej

Stworzony przez gminy system gospodarowania odpadami jest nieszczelny. W ponad 60 proc. skontrolowanych przez NIK gmin powstawały "dzikie wysypiska". Co gorsza ich liczba zamiast spadać rośnie: na koniec 2013 r. w kontrolowanych gminach było ich 894, a we wrześniu 2014 r. już 1452, czyli o ponad 60 proc. więcej. Tendencję wzrostową potwierdzają także dane GUS oraz Ministerstwa Środowiska. Według danych Ministerstwa przed 1 lipca 2013 r. w lasach porzucono blisko 45 tys. m³ odpadów, a po 1 lipca 2013 r. wielkość ta wzrosła o ponad 30 tys. m³ do 76 tys. m³. Także w 2014 r. śmieci w lasach znacznie nie ubyło: Dyrektor Generalny Lasów Państwowych podaje, że w 2013 r. w lasach zebrano 125 tys. m3 śmieci, zaś w 2014 r. 120 tys. m3 .

Większość gmin usuwa "dzikie wysypiska" na bieżąco. Jednak w tych samym miejscach szybko powstają nowe składowiska, bo działania gmin nie są skuteczne. Brakuje przede wszystkim stałych, rzetelnych kontroli. Raport NIK wskazuje m.in. sytuację w Radomiu, gdzie "dzikie wysypiska" powstawały w trzech miejscach objętych monitoringiem straży miejskiej.

Inną przyczyną powstawania "dzikich wysypisk" jest zaniedbywanie przez gminy obowiązku tworzenia stacjonarnych punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, czyli miejsc, w których mieszkańcy mogliby oddać zużyty sprzęt elektryczny i inne odpady z gospodarstw domowych, których nie można zostawić w śmietniku. Takich punktów nie utworzono w trzech spośród 24 gmin objętych kontrolą. Jednak problem jest powszechny: z odpowiedzi ponad 2 tys. gmin udzielonych w kwestionariuszu NIK wynika, że aż 362 gminy nie utworzyły punktów selektywnego zbierania odpadów.

Gospodarka odpadami coraz droższa

Kontrolerzy NIK zauważają, że po dwóch latach funkcjonowania nowego systemu koszty gospodarowania odpadami rosną, zamiast spadać. Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w nowym systemie spadły głównie w gminach wiejskich. W 81 proc. przypadków nie przekroczyły one 10 zł miesięcznie na mieszkańca, a blisko 30 proc. mieszkańców wsi płaci tylko 5 zł.

Więcej za wywóz śmieci niż przed uruchomieniem nowego systemu, płacą z reguły mieszkańcy miast, nawet ci, którzy zadeklarowali segregowanie odpadów. Dzieje się tak, bo gminy nadal nie potrafią rzetelnie oszacować ilości odpadów komunalnych wytwarzanych na ich terenie i większość z nich asekuracyjnie zawyża te wielkości. Samorządy wolą bowiem przeszacować wysokość opłat pobieranych od mieszkańców, niż później dopłacać z własnych budżetów. Tymczasem według obowiązujących przepisów system powinien funkcjonować na zasadzie samofinansowania, tzn. jego koszty należy pokrywać ze środków uzyskanych przez gminę z opłat od właścicieli nieruchomości.

Żadnej z 24 skontrolowanych gmin nie udało się zbilansować finansowania systemu gospodarowania odpadami. Ponad połowa (14) gmin odnotowała nadwyżkę dochodów nad wydatkami. Rekordzistą był Kraków, gdzie od właścicieli nieruchomości na gospodarowanie odpadami zebrano o ponad 73 mln zł więcej niż to faktycznie kosztowało (od 1 lipca 2013 r. do 30 września 2014 r.) Pomimo takich oszczędności tylko w czterech skontrolowanych gminach zdecydowano się na obniżenie opłat z powodu nadwyżek. Część gmin dodatkowe środki wykorzystało na inwestycje poprawiające funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami. Dochody nie pokryły wydatków w 10 gminach, przy czym żadna z nich nie zdecydowała się na podwyższenie stawek. We Wrocławiu niedobór wyniósł aż 10 mln zł.

Jako główne przyczyny braku zbilansowania przedstawiciele gmin podają m.in. brak doświadczenia w szacowaniu ilości odpadów oraz brak stabilności nowego systemu, w którym właściciele nieruchomości zmieniają składane deklaracje.

Kontrolerów NIK niepokoi także ryczałtowa forma wynagradzania firm odbierających i zagospodarowujących odpady. Aż 61 proc. gmin w Polsce, które odpowiedziały na kwestionariusz NIK, wybrała formę rozliczania, w której płaci stałą cenę, niezależną od masy, struktury i ilości odpadów komunalnych. Może to być korzystne, zwłaszcza w początkowym okresie wdrażania systemu, gdy jeszcze trudno oszacować ilość odpadów. Jednak po dwóch latach gminy powinny już potrafić przeanalizować i skalkulować, ile śmieci w ciągu roku mają do wywiezienia i płacić tylko za te rzeczywiście odebrane oraz zagospodarowane. NIK zwraca uwagę, że w przypadku przeszacowania ilości wyprodukowanych odpadów, gmina rozliczająca się ryczałtowo płaci więcej niż powinna, a firma odbierająca śmieci pobiera opłatę za to, czego nie wywiozła. W ostatecznym rozrachunku tracą przede wszystkim właściciele nieruchomości.

Dodatkowo NIK zauważa, że w kolejnych rozpisywanych przez gminy, przetargach koszty zagospodarowania odpadów rosną. Kolejne przetargi na odbieranie odpadów komunalnych przeprowadzono w dziewięciu spośród 24 skontrolowanych gmin, w sześciu z nich miesięczne wynagrodzenie dla zwycięskiej firmy wzrosło w stosunku do ustalonego w poprzedniej umowie od 16 proc. (w Gminie Sulęczyno) do aż 172 proc. (w Gminie Wiązowna). Na wzrost kosztów usług odbioru śmieci komunalnych wpływ mają nie tylko przypadki przeszacowania ilości odpadów powstających na terenie gminy (Gmina Wiązowna, Miasto i Gmina Tarczyn), ale także znaczna podwyżka cen przez firmy odbierające śmieci. Wskazuje to na prawdopodobieństwo zaniżania cen usług w pierwszych przetargach dla zdobycia kontraktu. Rzeczywiste - znacznie wyższe od pierwotnie deklarowanych - koszty odbioru i zagospodarowania odpadów ujawniano dopiero po wygaśnięciu pierwszej umowy. 

Egzekucja coraz mniej skuteczna

Nie ma jednego dobrego rozwiązania, gwarantującego ustalenie liczby osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za gospodarowanie odpadami. Większość skontrolowanych gmin (21) stosowała metodę uwzględniającą liczbę osób zamieszkującą daną nieruchomość, opierając się na deklaracjach mieszkańców. W dwóch gminach stawkę uzależniono od powierzchni nieruchomości. W Krakowie uchwalono stawkę pobieraną od gospodarstwa domowego.

Deklaracje o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi złożyło (do 30 września 2014 r.) ponad 98 proc. zobowiązanych. Aż 83 proc. z nich zadeklarowało gotowość do segregowania śmieci. Duża część gmin (ponad 37 proc.), które odpowiedziały na kwestionariusz NIK, przyznała, że wpływy za gospodarowanie odpadami nie pokrywają kosztów funkcjonowania nowego systemu i jako główną przyczynę wskazywano problemy z egzekwowaniem opłat. Kontrolerzy NIK zwracają jednak uwagę, że same gminy nie zawsze podejmowały w tym celu odpowiednie działania. Blisko 1/3  skontrolowanych gmin nie określiła np. wysokości opłat wobec właścicieli, którzy nie złożyli deklaracji. W kilku gminach nie egzekwowano z kolei należności od tych, którzy deklaracje złożyli, ale zalegali z opłatami. Kwota zaległości w kontrolowanych gminach do września 2014 r. wynosiła 325 tys. zł.

Sprawozdania coraz mniej rzetelne

Słabym punktem nowego systemu jest sprawozdawczość. Ministerstwo Środowiska nie analizowało aktualnych danych o tym, jak wdrażany jest system gospodarowania odpadami i jakie przynosi efekty. Kontrola NIK wykazała, że złożone Ministrowi roczne sprawozdania marszałków województw za 2012 r. były weryfikowane z ogromnym opóźnieniem - po 184 lub nawet po 274 dniach od ich złożenia. Sprawozdaniami za rok 2013 Ministerstwo nie zdążyło się zająć do listopada 2014 r. Dodatkowo dokumenty za 2012 r. sprawdzano nierzetelnie - po weryfikacji nadal brakowało wielu danych. Ustanowiona przepisami sprawozdawczość dotycząca gospodarowania odpadami komunalnymi, zdaniem NIK, została w Ministerstwie zmarginalizowana, zamiast stanowić podstawowe źródło informacji o sposobie i efektach wdrażania ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Uwagi i wnioski

Mimo że od wprowadzenia nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w gminach minęły blisko dwa lata, to jego skuteczne wdrożenie wciąż jest dla gmin niełatwym zadaniem.

Początkowo gminy napotykały problemy wynikające głównie z czynników obiektywnych, w tym prawnych. NIK po kontroli przeprowadzonej w 2013 r. podjęła skuteczne działania dot. zmiany przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które utrudniały gminom skuteczne wdrażanie nowego systemu. W przepisach doprecyzowano pojęcie "właściciela nieruchomości", zniesiono obowiązek składania przez właścicieli nieruchomości nowej deklaracji w przypadku zmiany stawek przez gminę. Doprecyzowano także formę i termin corocznej analizy stanu gospodarowania odpadami.

Obecna kontrola wykazała jednak, że problemy gmin z wdrażaniem nowego systemu wynikają również z nieprawidłowych działań osób odpowiedzialnych za ten proces w gminach. Do wójtów, burmistrzów i prezydentów miast NIK skierowała wnioski dotyczące wyeliminowania stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości: utworzenia brakujących punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, rzetelnego szacowania ilości odpadów komunalnych, wyegzekwowania od właścicieli nieruchomości zaległych opłat za odbiór odpadów oraz złożenia zaległych deklaracji.

Zdaniem NIK "dzikie wysypiska", których liczba wzrosła, nie są tylko problemem gmin. Ich lokalizacja, a także źródła powstawania mają niejednokrotnie zasięg "ponadgminny". Jednak marszałkowie województw nie są zainteresowani tą problematyką, która ich zdaniem nie ma charakteru wojewódzkiego. W ocenie NIK problem "dzikich wysypisk" wymaga szerszej analizy i wypracowania skutecznych rozwiązań na wszystkich poziomach zarządzania gospodarowaniem odpadami - od ministra, przez marszałka województwa, aż po gminy.

Podobnej analizy na wszystkich poziomach wdrażania systemu, od gmin przez regiony do właściwego ministra, wymaga zdaniem NIK zjawisko rosnących kosztów za wywóz śmieci. Wprowadzenie przez gminy niższych stawek opłat za odpady segregowane i zadeklarowanie przez większość mieszkańców segregowania odpadów, a także wdrożenie przetargowego wyboru ofert na ich odbiór, powinno obniżyć koszty całego systemu. Tymczasem w wielu przypadkach ceny rosną. Zdaniem NIK warto zwrócić uwagę m.in. na przetargi, w których stosowane są ryczałtowe ceny ofert.